Enero20

Las nuevas ZBE y su regulación en el recientemente publicado Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre.

El pasado 27 de diciembre de 2022 el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones. 

A pesar de que la obligatoriedad de establecer ZBE para determinados municipios (municipios de más de 50.000 habitantes, y municipios de más de 20.000 habitantes en los que se superen los niveles máximos de contaminación) ya venía prevista en la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, este Real Decreto viene a establecer la regulación básica y común para las ZBE de todas las entidades locales que, respetando los mínimos fijados en esta norma, podrán regular sus propias particularidades, en ejercicio de las competencias locales en materia de tráfico y medio ambiente.

Según el Real Decreto las ZBE deben contribuir, por un lado, a la mejora de la calidad del aire, -con la finalidad de alcanzar, en un plazo razonable, los niveles establecidos por las nuevas Directrices sobre la Calidad del Aire de la OMS de 2021-, y, por otro, a la reducción de gases de efecto invernadero en las ciudades, teniendo en cuenta que la movilidad es, acorde a las estadísticas actuales, uno de los sectores que más contribuye a la emisiones GEI.

No obstante, estas no son las únicas mejoras que derivarán de la aplicación de las ZBE; en efecto, el Real Decreto indica que las medidas que se adopten para la consecución de los objetivos de mejora de la calidad del aire y disminución de las emisiones GEI deben promover, asimismo, otros ámbitos relacionados con la salud y el clima como:

• El cumplimiento de los objetivos de calidad acústica
• El impulso del cambio modal hacia modos de transporte más sostenibles
• La promoción de la eficiencia energética en el uso de los medios de transporte

Para la aplicación de las ZBE, las entidades locales disponen de la clasificación de los vehículos por su potencial contaminante introducida en el Reglamento General de Vehículos en el año 2018 (A, B, C, ECO y CERO EMISIONES, de más a menos contaminantes), una modificación del citado reglamento que fue acompañada de la regulación de los ya conocidos distintivos ambientales.

Cada una de las categorías señaladas tiene, según el Reglamento General de Vehículos, su respectivo distintivo ambiental, menos los vehículos clasificados como A, para los que no está previsto ningún distintivo. Estos son, según el citado reglamento, los vehículos de gasolina fabricados antes del año 2000 y los vehículos diésel fabricados antes del 2006. Como se trata de los vehículos más contaminantes y que más contribuyen a la emisión de gases de efecto invernadero, son los que en primer lugar verán limitado su acceso a las ZBE, tal como ya ocurre en algunas ciudades como Madrid y Barcelona, entre otras. 

Es de destacar que el Real Decreto realza la importancia de la participación ciudadana estableciendo que, con anterioridad a la aprobación de una ZBE, las entidades locales deben aprobar un proyecto de ZBE con determinada información y estudios básicos, para posteriormente someterlo a información pública y poder recoger las aportaciones de la ciudadanía. Entre la información necesaria que debe recoger el proyecto según el Real Decreto, se encuentran: la delimitación del perímetro de la ZBE; la identificación de las áreas de superación de los valores límite; el sistema de control de accesos; objetivos cuantificables en materia de calidad del aire y mitigación de GEI; así como un análisis de impacto social, de género y de discapacidad de la ZBE propuesta, entre otros.

En relación a la delimitación de las ZBE, la norma otorga un amplio grado de flexibilidad a las entidades locales, siempre que la superficie elegida sea suficiente y proporcional en relación a los objetivos establecidos, y que la misma no suponga un deterioro de la calidad del aire de las zonas adyacentes, sino todo lo contrario; de hecho, las ZBE deberían, tal como señala el Real Decreto,  generar un ‘efecto contagio’ positivo más allá de la zona estrictamente designada como tal. Además, se prevé la posibilidad de establecer una misma ZBE para varios municipios cuando formen parte de una misma área metropolitana, área de servicio de consorcios o similares, lo que resultaría especialmente práctico para vehículos que realizan una gran cantidad de viajes entre municipios cercanos, como los vehículos de distribución urbana de mercancías, a los que el real decreto se refiere específicamente.

A la hora de elaborar los proyectos de ZBE, es importante tener en cuenta la sentencia 967/2022, de 21 de marzo de 2022, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que estimó el recurso interpuesto contra la ordenanza que regula la ZBE de Barcelona, y que puede servir de referencia para los proyectos de ZBE que se aprueben en los próximos meses. En definitiva, y en resumidas cuentas, el tribunal estima el recurso por vicios que considera sustanciales en la elaboración de la norma, consistentes, en esencia, en la falta de motivación y justificación suficientes de las decisiones adoptadas. Considera insuficientemente motivadas decisiones fundamentales tales como la delimitación de la ZBE (la ZBE de Barcelona comprende 95 km² aproximadamente), el tipo y el alcance de las restricciones establecidas, las excepciones a ciertos vehículos o el régimen de autorizaciones establecido, entre otros. La sentencia hace especial hincapié en la necesidad de analizar los impactos económicos de la ZBE (en especial respecto de los residentes y las personas que trabajan en la ZBE), así como de partir de datos actualizados y de estudiar alternativas a la regulación adoptada para la consecución de los mismos fines, entre otros. Al no considerar estos aspectos suficientemente motivados y estudiados en el expediente de aprobación de la ordenanza de ZBE, el TSJ Catalán estimó el recurso; no obstante, el Ayuntamiento recurrió la sentencia, por lo que, en la actualidad, la ZBE de Barcelona continúa en funcionamiento y el caso se encuentra pendiente de resolución por el Tribunal Supremo. 

La también conocida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 446/2020, de 27 de julio de 2020, estimó el recurso interpuesto contra la ordenanza de movilidad sostenible madrileña de 2018 en la que se regulaba la ZBE ‘Madrid Central’. En este caso, el motivo de estimación consistió en la inexistencia de la memoria económica que se debe elaborar acorde a la normativa de estabilidad financiera y presupuestaria, un aspecto determinante de la nulidad de la parte relativa a la ZBE de la Ordenanza de Movilidad Sostenible de Madrid. En la actualidad, en Madrid está vigente la Ordenanza de Movilidad Sostenible que se aprobó con posterioridad, el 13 de septiembre de 2021, en la que se prevé una amplia regulación de sus zonas de bajas emisiones (Madrid ZBE, general, y dos ZBE de especial protección con mayores limitaciones: Distrito Centro y Plaza Elíptica).

Asimismo, y en relación con las sentencias mencionadas, la norma incide en la importancia de la motivación y la justificación de las decisiones que se adopten, que deberán exponerse en los proyectos que anteceden al establecimiento de las ZBE y que resultan fundamentales para la posterior validez de las ordenanzas reguladoras de las ZBE que se aprueben.

En definitiva, el Real Decreto ofrece claridad y seguridad para la regulación de las ZBE que se irán implantando en distintas ciudades durante los próximos meses, un claro avance en la mejora de la calidad de vida a nivel integral en las ciudades, así como un paso hacia adelante en la consecución de los objetivos marcados por el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030 y en el Acuerdo de París de 2015 para mitigar las causas y los efectos del calentamiento global.